Comité de Enlace de las ONG para el desarrollo ante las Comunidades Europeas

La Seguridad Alimentaría después del año 2000:

Contribución del Comité de Enlace ONGD-CE a la discusión de las políticas de seguridad alimentaría.

Resumen
1. El mensaje que porta este documento es que la seguridad alimentaría no es el resultado automático de los ajustes macroeconómicos y la disminución de la pobreza. Su instauración en el ámbito de los hogares es un componente esencial de los procesos de ajuste y de la campaña contra la pobreza. Este trabajo tiene como objetivo, por una parte, intensificar el diálogo entre las ONG de desarrollo del Sur y del Norte, y por otra parte contribuir a la revisión de la seguridad alimentaría que emprenderá la Unión Europea en 1994.

2. La Seguridad alimentaría es resultado tanto de un adecuado aprovisionamiento alimentario (pro¬ducción alimentaría) como de la posibilidad de acceso a él (distribución alimentaría). Para la mayoría de las poblaciones rurales de los países en desarrollo la única garantía realista de lograr la seguridad alimentaría reside en la agricultura y en sus actividades conexas.

3. La seguridad alimentaría debe considerarse en sus diferentes niveles: nacional, regional, familiar e individual. Todas las políticas que la conciernen deben responder a la pregunta "¿Quién está en condición de inseguridad alimentaría y por qué?". Las categorías vulnerables están constituidas por agricultores ganaderos y trabajadores del sector informal en situación de pobreza. Los campesinos sin tierra, las mujeres, ciertos sectores urbanos. Los ancianos y africanos son cada vez más las víctimas de la inseguridad alimentaria. Esta sin embargo no sólo persiste en regiones de Africa que presentan un déficit alimentario; también puede coexistir con la abundancia.

4. La producción alimentaría: En el curso de los últimos treinta años la producción alimentaría ha mantenido ampliamente el ritmo del crecimiento demográfico (a excepción de África), pero esta afirmación no concierne la inseguridad alimentaría respecto a los hogares. El apoyo a los pequeños agricultores, la agricultura sostenible y la reforma agraria son esenciales para el restablecimiento de la seguridad alimentaria. Si se descuidan las pequeñas explotaciones agrícolas, la agricultura puede ser desviada hacia producciones a gran escala que favorecen a sectores privilegiados. La pregunta que surge entonces es, quién producirá alimentos para los pobres ?. El apoyo a los pequeños agricultores debe dar prioridad a las mujeres que se encargan de todas y cada una de las fases del ciclo alimentario.

5. En los países en desarrollo se han ensayado tres tipos importantes de agricultura: la agricultura tradicional, la agricultura moderna y la agricultura sostenible. Esta última se funda en las técnicas tradicionales de explotación mixta (cultivo y ganadería), la rotación de cultivos y los cultivos mixtos. Valora el conocimiento tradicional de los agricultores e insiste en su par¬ticipación en la planificación y puesta a prueba de las soluciones propuestas. Solo a través de la agricultura sostenible se puede, a largo plazo, alimentar a los pobres.

6. Lo fundamental para los agricultores es poder elegir, con conocimiento de causa, entre cultivos comerciables y cultivos de consumo. El vaivén del comercio representa menos riesgo para los pequeños labradores si ellos se dedican a producir, principalmente los cultivos alimentar¬ios necesarios en su país (los cultivos alimentar¬ios locales deberían convertirse en cultivos de comercialización). Los pobres tienen necesidad de tierra y deberían controlar su utilización. La validez de la reforma agraria es reconocida, pero es un hecho que la mayoría de aquellas que fueron inspiradas por los gobiernos fracasaron a causa de una aplicación ineficaz o de los intereses, sólidamente establecidos, de los propi¬etarios. La reforma debería formar parte de los programas de ajuste.

7. La distribución alimentaria: En el seno de las familias las mujeres y los niños son las principales víctimas de la inseguridad alimentaria. Y cuando ellos intentan aumentar sus ingresos en el sector informal son, además, los más explotados. En los países industrializa¬dos es posible mantener la seguridad alimentaria aumentando los ingresos de los pobres, pero en las economías esencialmente agrarias, que no ofrecen alternativas en materia de empleo o ingreso, esto no es tan evidente. Incrementar el acceso de la población rural pobre a los recursos productivos es una garantía más fiable para su seguridad alimentaria que aumentar el poder de compra. Las medias adoptadas para ayudar a aquellos que tienen hambre han sido tomadas a muy corto término o bien a muy largo plazo. Se ha reconocido que es necesario priorizar un enfoque de la reducción del hambre a mediano plazo para contribuir a la disminución de la pobreza a largo plazo. Esto puede equilibrar la balanza para dirigirse hacia soluciones más equitativas y de reconocimiento de derechos.

8. En general, confiar en el comercio para alcanzar, a nivel nacional, la seguridad alimentaria, no es una política apropiada para los países en desarrollo: la dependencia con respecto a las importaciones alimentarias es fuente de vulnera¬bilidad en relación a los mercados y a los precios mundiales. Los flujos comerciales son dominados por las poderosas corporaciones más que por los gobiernos. Nosotros llamamos, encarecidamente, a un mayor grado de indepen¬dencia económica de la producción alimentaria a nivel nacional o regional.

9. La Política Agraria Comunitaria de la Unión Europea y las políticas de los Estados Unidos han obligado a disminuir los precios agrícolas mundiales. Estas políticas tienen como efecto quebrar los precios ("dumping") de las exporta¬ciones agrícolas subvencionadas en el mercado mundial y
competir con los agricultores de los países en desarrollo. Hemos hecho llegar a la Comisión Europea un documento que trata sobre los mecanismos de evaluación del impacto, mecanismos que creemos necesarios para vigilar los efectos de la PAC sobre los países en desarrollo. El GATT debería reconocer el derecho de estos países a tomar medidas comerciales de protección de la seguridad alimentaria.

10. Los gobiernos del Norte deberían mostrar una mayor voluntad política para resolver los problemas de la deuda externa de los países en desarrollo, que inciden en la adopción de programas de ajuste estructural (PAE). Fre¬cuentemente los PAE han jugado en contra de la seguridad alimentaria. Un principio del ajuste macroeconómico debería ser, precisamente, que no haya perdedores entre aquellos que sufren hambre. Ciertas medidas deberían ser establecidas antes de ser instaurado el programa deajuste. Las subvenciones a los productos alimen¬tarios básicos tendrían, en lo posible, que ser mantenidas para ellos.

11. La ayuda alimentaria centrada (ayuda de emergencia y proyectos) puede ser muy valiosa pero no llega sino a una pequeña parte de las víctimas de la inseguridad alimentaria. Las recomendaciones recientes en favor de una mejora de la ayuda alimentaria incluyen: el aumento de las compras a nivel local y de las operaciones triangulares, una mejor integración de las medidas de asistencia y desarrollo, como asimismo de la ayuda alimentaria y de la ayuda financiera (comprendida la monetización), y finalmente, un nuevo código de conducta o un mecanismo internacional de distribución de la ayuda alimentaria. Para prevenir las hambrunas, la mejor contribución de los donantes sería ayudar a desarrollar en los países que conocen un déficit alimentario, sus capacidades descentralizadas de resistencia a las crisis.

12. La seguridad alimentaria exige una combinación de políticas y constituye un reto propio a cada país. Los programas de seguridad alimentaria apoyados por la UE, la FAO y el Banco Mundial constituyen un reconocimiento al hecho de que una mejora macroeconómica no es suficiente para lograr la seguridad alimentaria de los hogares. Se necesitan medidas específicas de ajuste político y de apoyo a los proyectos. El documento termina con recomendaciones relativas a 30 medidas y en un llamado a una democratización de la seguridad alimentaria. Para mejorar la participación de los pobres en los mecanismos de decisión, comisiones de seguridad alimentaría compuestas de organizaciones de productores y de consumi¬dores deberían colaborar, en cada país, con las instituciones gubernamentales locales y centrales responsables de su gestión, a fin de elaborar estrategias que estimulen la producción y la dis¬tribución locales.

1. Introducción

1.1. La atención prioritaria que acordaban los responsables políticos a la seguridad alimentaria a principios de los años 80, ha cedido recientemente el lugar a los problemas de ajuste macroeconómico y disminución de la pobreza. En términos absolutos ninguno de estos enfoques ha reducido el número de aquellos que tienen hambre. Ahora los gobiernos y las instituciones internacionales emprenden un nuevo examen de este fracaso político. Se interrogan, particularmente, sobre la relación entre la seguridad alimentaria y los esfuerzos más generales que despliegan para vencer la pobreza y promover el desarrollo. El mensaje de este documento es que la seguridad alimentaria no es resultado automática¬mente del ajuste macroeconómico y de la disminución de la pobreza. Es más bien la instau¬ración de la seguridad alimentaria en los hogares el elemento esencial de los procesos de ajuste y de la campaña contra la pobreza. Luchar contra la pobreza y el subdesarrollo supone primero dar a aquellos que sufren de hambre los medios de alimentarse por sí mismos.

1.2. El Comité de Enlace produjo en 1991 un documento titulado Una Aproximación Integrada de la Seguridad Alimentaria, que ha sido discutido con instituciones de la UE y de la ONU. Las reacciones a este documento y las tendencias de las políticas implementadas en el curso de estos tres últimos años nos han incitado a preparar esta nueva exploración de las condiciones necesarias para lograr la seguridad alimentaria en el ámbito de los hogares. Por una parte, es necesario un documento para estimular el diálogo entre las ONG de desarrollo del Sur y del Norte, especialmente en lo relativo a la naturaleza de los proyectos. Por otra parte, en 1994 las instituciones de la Unión Europea comenzarán un estudio sobre la seguridad alimentaria. Este documento es una contribución a esos debates.

1.3. Nuestro texto anterior concluía que es a nivel del hogar o de la familia que se determina ante todo la seguridad alimentaria. La pobreza es considerada como su causa principal. La seguridad alimentaria es a la vez consecuencia de un adecuado aprovision¬amiento de alimentos (producción alimentaria) y de la posibilidad de acceso a ellos (distribución alimentaria). La estabilidad del aprovisionamiento y el acceso a ellos son esenciales. Para las poblaciones pobres la seguridad alimentaria reposa en la obtención de condiciones de existencia seguras y sostenibles, garantizadas. La única garantía realista de seguridad alimentaria para la mayoría de las poblaciones rurales de los países en desarrollo reside en la agricultura y las actividades conexas.

1.4. Este documento comienza por examinar la naturaleza de la seguridad alimentaria y luego analiza las condiciones de producción y distribución alimentaria que deberían mejorarse. Después de una breve mirada sobre las respuestas de los gobiernos e instituciones, proponemos ciertas ideas de acción destinadas a ellos y a las ONGD (organizaciones no gubernamentales de desarrollo) del Sur y del Norte.

2. Qué es la seguridad alimentaria? Quiénes son sus víctimas?

2.1. Una definición

El Banco Mundial define la seguridad alimentaria como "el acceso permanente de todos a una ali¬mentación suficiente como para llevar una vida sana y activa. Los elementos esenciales son el aprovi¬sionamiento de alimentos y la capacidad de adquirirlos. Existen dos tipos de inseguridad alimentaria: crónica y transitoria. La inseguridad alimentaria crónica consiste en una alimentación inadecuada persistente a causa de la imposibilidad de adquirir víveres. Ella afecta a aquellos hogares que son incapaces de adquirir alimentos suficientes o de producirlos ellos mismos de forma constante. La inseguridad alimentaria transitoria se refiere a la reducción temporal del acceso de un hogar a una alimentación suficiente. Ella es consecuencia de la inestabilidad de los precios de los productos alimen¬ticios, de la producción alimentaria o de los ingresos del hogar. En sus peores manifestaciones engendra las hambrunas." La seguridad alimentaria no se adquiere de una vez por todas. Puede desaparecer y reaparecer para los pobres, perjudicando su esperanza de proveerse por sí mismos de cara a sus necesidades alimentarías.

2.2. Niveles de seguridad alimentaria

Según la definición del Banco Mundial, la seguridad alimentaria debería aplicarse a "todos". En la práctica conviene visualizar la seguridad alimentaria a diferentes niveles:

• A nivel nacional (donde está fuertemente influida por la situación económica mundial, incluyendo las políticas económicas vigentes en el Norte).
• A nivel regional (donde los problemas de comercialización y transporte que conocen los países en desarrollo impiden a menudo su realización efectiva).
• A nivel de los hogares (tomando en cuenta que la familia constituye la unidad elemental de consumo y producción, lo que es habitual¬mente el caso en los países en desarrollo. La unidad familiar puede representar, de esta manera, un factor positivo de seguridad alimentaria).
• A nivel individual: las desigualdades de género tienen como consecuencia situar a ciertos individuos, en general las mujeres y los niños, en posición de inseguridad alimentaria en el seno de hogares que aparentemente disponen de alimentos suficientes.

Todas las políticas en materia de seguridad alimentaria deben responder a la pregunta ¿Quién está en situación de inseguridad alimentaria y por qué?

2.3. Quiénes son las víctimas de la insegu¬ridad alimentaria?

Según los criterios utilizados, las estimaciones varían entre 300 millones a mil millones de individuos en el mundo. Sin embargo, esta imprecisión no debería obstaculizar la búsqueda de medidas para disminuir la inseguridad alimentaria. Habitualmente, las categorías vulnerables abarcan a agricultores cuyas tierras tienen un bajo rendimiento, ganaderos nómadas que carecen de pastos y trabajadores del sector informal y de servicios. Estos grupos a menudo son injustamente calificados de "pobres en recursos" debido a sus escasos recursos materiales y a que sus competencias, capacidades y conocimien¬tos son desvalorizados e inadecuados. Si se compara con los años 70 las víctimas de la inseguridad alimentaria son hoy días esencialmente campesinos sin tierra, mujeres, poblaciones urbanas excluidas, personas de edad y africanos. Cada uno de estos grupos requiere estrategias diferentes. Joaquim von Braun (IFPRI) ve en la inseguridad alimentaria "el resultado de la interacción de factores ecológicos y sociológicos...y un fracaso de las políticas que se han implementado en la materia". Según él la particular situación de Africa no puede atribuirse solamente a las guerras y a la sequía: Von Braun denuncia como factores de inseguridad la regresión de la agricultura, la limitación de las infraestructuras de transporte y la debilidad de la participación popular. Porque la inseguridad alimentaria no es sólo un atributo de regiones de África que presentan un déficit alimentario. Filipinas, sede del "Green Revolution's Intemational Research Institute", importa actualmente, el 18 % de sus necesidades de arroz y a pesar del crecimiento de la producción, el consumo alimentario medio no deja de disminuir. "El colmo de la ironía", según Francisco Lara (Philippines Peasant Institute), "los niños más desfavorecidos son aquellos que viven en . . . las principales regiones productoras de alimentos del país: el Sur de Mindanao, donde el arroz crece en abundancia y se encuentran las inmensas plantaciones de plátanos y piñas, y el Luzón Central, granero de arroz del país... el 70 % de nuestra población cuenta con una ración energética alimenticia insuficiente".

2.4. Indicadores de la inseguridad alimentaria

Los indicadores utilizados normalmente para revelar la inseguridad alimentaria son de orden alimenticio o socioeconómico. La evaluación de factores nutritivos puede, sin embargo, subestimar necesidades, al basarse sobre indicadores "de secuelas" que no identifican sino las personas ya en estado de mal nutrición y no las personas pobres o vulnerables. En su análisis de La inseguridad alimentaria en el Sudán Norte (1989), Simon Maxwell establece diferencias entre mal nutrición, pobreza y vulnerabilidad. La mal nutrición es ciertamente el indicador menos equívoco de inseguridad alimentaria por el hecho que es asociada a una disminución repentina y dramática del consumo alimenticio. No obstante, se puede ser pobre y vulnerable sin por ello presentar signos físicos de mal nutrición. Campesinos menos pobres pueden conocer también la inseguridad alimentaria a causa de problemas temporales y microeconómicos (fallas del ciclo alimentario y obstáculos a los cultivos), sin que ellos puedan ser considerados como mal nutridos o pobres.

2.5. Las estrategias “improvisadas” (1)

Son estrategias que reagrupan actividades apuntando a la adquisición de ingresos: trabajo ocasional o de estación, pequeño comercio, venta de reservas de granos, ganado u otros bienes, préstamos (que provocan un estado de dependencia en relación a amigos o vecinos), modificación de hábitos alimen¬tarios (comer menos o consumir productos silvestres) y, en última instancia, emigración en búsqueda de trabajo. El objetivo de estas estrategias no es sólo asegurar el abastecimiento alimentario en el presente sino, igualmente, asegurar la capacidad de producir en el futuro. Estudios sobre el compor¬tamiento de los campesinos muestran que en períodos de hambruna están más dispuestos a tomar riesgos físicos relacionados con el hambre, que a consumir sus semillas o vender los bueyes y útiles que necesitan para cultivar. En ese momento es difícil diferenciar entre "improvisación" y situación real de inseguridad alimentaria. Los campesinos cuyos cultivos y ganado tienen un rendimiento insu¬ficiente deben buscar cada año medios de subsisten¬cia complementarios. Sería más adecuado calificar las actividades a las que recurren en esos casos como medios de "semi-subsistencia". La literatura del Norte tiene tendencia a atribuir a las estrategias de "impro¬visación" poderes casi mágicos que permiten sobrevivir a los campesinos. En lo que concierne a los más pobres, muchas de las estrategias llamadas de "improvisación" perjudican las capacidades de supervivencia de los hogares y se revelan cada vez menos viables. En lugar de dejar el campo libre a las estrategias de "improvisación", las políticas de seguridad alimentaria deberían considerar la necesidad de ayudar a los que se encuentran en condiciones de “semi-subsistencia”.

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(1) Estrategias "improvisadas" combinación imaginativa de acciones que la gente desarrolla utilizando los recursos limitados con los que cuenta en su medio.
2.6 Historia de la seguridad alimentaria

Se ha conocido siempre la inseguridad alimentaria? Cómo se enfrentó en el pasado?. A medida que Europa adquiría sus colonias de ultramar, y particu¬larmente en el momento en que se diseñó un modelo de trabajo en el marco de la Revolución Industrial, se acrecentó la dependencia de las importaciones alimentarias en lugar de continuar contando con la agricultura interna. Pero las guerras del siglo veinte revelaron la vulnerabilidad del comercio alimentario europeo. En 1945, la producción alimentaria del continente estaba lejos de ser suficiente: para sobrevivir fue necesario un Plan Marshall y la ayuda económica de Estados Unidos. El deseo de recobrar su autonomía alimentaria dio lugar a la Política Agraria Común de la Europea Occidental (PAC), la cual ha sobrepasado con tanto éxito sus objetivos de producción, que sobrevive en su forma actual a expensas de otras regiones del mundo (los efectos de la PAC son examinados en detalle en el párrafo 4.8). El Sur disfrutó igualmente de un mayor equilibrio en el pasado. Según fuentes árabes del siglo XIV, los alimentos abundaban en los reinos de Africa occidental de Malí y Songhaé. No se mencionan ni hambrunas ni mal nutrición. Sin embargo, los investi¬gadores han descubierto que a partir del siglo XVII hubo numerosos períodos de sequía en las regiones del Sahel. Se puede asumir que, considerando la baja densidad de población en la época, el impacto sobre el abastecimiento de alimentos era inferior a lo que es hoy en día. En las regiones de gran densidad de población como, por ejemplo, en ciertas regiones de México prehispánico, los investigadores han detectado casos de erosión y de deterioro de los suelos. Durante la era colonial, las tierras tropicales más fértiles fueron consagradas a los cultivos de exportación y la producción alimentaria debió desplazarse a tierras de bajo rendimiento, más expuestas a la erosión, a las inundaciones o a la desertificación. Este impacto de orden sociopolítico sobre la agricultura del Sur, volvió a ésta más vulnerable frente a las condiciones naturales desfa¬vorables, tales como períodos de sequía o de lluvias irregulares.

3. La producción alimentaria

3.1. Qué cantidades se necesitan?

Los análisis del Banco Mundial demuestran que en el curso de los treinta últimos años la producción alimentaria mundial ha mantenido su ritmo de crecimiento a la par del crecimiento demográfico. Desde 1960 el consumo mundial per cápita de cereales se ha incrementado en un 20%, y en los países en desarrollo en un 36%. Asia es el continente que ha conocido la mejoría más importante. Africa, sin embargo, ha quedado muy atrás, con crecimien¬tos anuales medios de producción alimentaria de menos del 2% en los años 80, mientras que su población aumentaba más de un 3% anual. Philip Raikes previene sobre la excesiva confianza en las estadísticas oficiales relacionadas con el déficit de la producción alimentaria en Africa, (más que una disminución de la producción alimentaria, indican una disminución de la producción alimentaria com¬ercializada oficialmente). Pero es indudable que Africa se presenta peor que otras regiones. Per Pinstrup Andersen (IFPRI) sostiene que a causa de su crecimiento demográfico, Africa Subsahariana necesitará 50 millones de toneladas suplementarias de cereales de aquí al año 2000 (de los 90 millones necesarios para el mundo entero). Aún las proyec¬ciones más optimistas del Estudio de Perspectivas a Largo Plazo del Banco Mundial, de 1989 (basado en un incremento de la producción y en una menor tasa de natalidad) indican que Africa deberá duplicar el nivel actual de sus importaciones de cereales, de aquí al año 2010. Pero estas cifras globales no se refieren al problema de la inseguridad alimentaria en el ámbito de los hogares, donde se hace necesario una mejora del abastecimiento y del acceso a la ali¬mentación. La capacidad de la producción de mantenerse al ritmo del crecimiento demográfico sugiere, además, que la respuesta al problema de la inseguridad alimentaria no reside en las políticas demográficas: tal como lo ilustra el folleto publicado por el Comité de Enlace en 1992, Mujeres, Derechos Humanos y Reproducción, la política demográfica es función de la salud de las mujeres, la educación y los derechos humanos.

3.2. Qué tipo de alimentación se necesita?

La inseguridad alimentaria crónica, según lo subraya Walter Kennes, puede ser causada por un déficit alimentario general en términos cuantitativos, medido comúnmente en raciones calóricas (energía), o a causa de la insuficiencia de ciertos elementos nutritivos. La satisfacción de las necesidades calóricas generales supone, a menudo, que las necesidades en elementos nutritivos sean igualmente satisfechas, sin embargo, un régimen alimentario poco variado no garantiza la absorción de elementos tales como hierro, yodo y vitaminas. Este tipo de malnutrición resulta, frecuentemente, de una falta de conocimientos nutricionales, y los pobres, cuyas opciones en materia de gastos domésticos y consumo son muy reducidas, están mucho más expuestos a ella. El aumento de los ingresos de los hogares puede destinarse a adquirir alimentos de bajo valor nutritivo o a satisfacer necesidades no alimentarias. Los ingresos con¬trolados por mujeres van destinados en mayor medida a la satisfacción de las necesidades de alimentos y nutrición que los controlados por los hombres. La resolución del Consejo de Desarrollo de la UE sobre Política de Seguridad Alimentaria en Africa Subsahariana de noviembre 1988, urgía al fomento del consumo de productos locales a través de la organización de campañas y del mejo¬ramiento de la industria alimentaria gracias a la utilización de tecnologías apropiadas.

3.3. Quiénes producen los alimentos?

"La indigencia y el hambre dependen en menor medida de las cantidades producidas que de la naturaleza de los productores, de los lugares de producción y de los medios de procurarse los alimentos" (Robert Chambers, Universidad de Sussex). En este análisis el apoyo a los pequeños cultivadores, la agricultura sostenible y la reforma agraria parecen cruciales para el restablec¬imiento de la seguridad alimentaria. En el Sur, seis familias de cada diez trabajan la tierra. La cuarta parte (100 millones de familias) no posee la tierra que trabaja. Estos agricultores, pobres en su mayoría, son arrendatarios, trabajadores asalariados o aparceros. Muchos pequeños propietarios están obligados a cultivar pequeñas parcelas estériles o cuestas escarpadas. Las empresas agroalimentarias y los terratenientes, poseedores de las otras tierras, deciden qué y cómo producir en función de los mercados (interior o exterior). Su elección no va en el sentido de la seguridad alimentaria, pues los sectores locales pobres son incapaces de expresar sus necesidades a través de una "demanda efectiva" (es decir, por el dinero). Si se rehusa conceder a los pequeños propietarios la posibilidad de cultivar y remunerar su producción, la agricultura puede ser dirigida hacia la producción en gran escala, destinada a los privilegiados de las ciudades y ultramar. Y quién producirá entonces el alimento para los pobres?

3.4. El papel de las mujeres en la producción alimentaria

Las mujeres se encargan de todas las fases del "ciclo alimentario": la fase de producción, que incluye labranza, plantación, desbroce y cosecha de los alimentos de base; la fase posterior a la cosecha: almacenamiento y tratamiento de los alimentos; la fase de comercialización: venta directa o por intermedio de pequeños vendedores, de alimentos y bebidas en el mercado; la fase de preparación de las comidas cotidianas: preparación de todas las comidas familiares; y la fase de atención de la salud: de los niños, ancianos y enfermos, para lo cual utilizan a menudo hierbas medicinales y otros productos de la huerta a fin de completar el régimen alimentario. Se asiste a un dramático proceso de fem¬inización de la pobreza. Las mujeres pobres deben encarar todos los obstáculos que enfrentan los hombres pobres y, con mayores dificultades por el hecho de tener una educación más limitada, un difícil acceso al crédito y la asistencia técnica, y a veces el asumir completamente la tarea de alimentar a su familia cuando su esposo emigra en busca de empleo. Las mujeres poseen a título individual menos del 1 % del conjunto de tierras en el mundo, aunque en numerosas sociedades realizan la mayor parte del trabajo agrícola. El apoyo a los pequeños agricultores debe incluir una ayuda en favor de las necesidades prácticas de las mujeres como, asimismo, favorecer las medidas políticas y valores sociales que mejoran su posición en el seno del hogar y la sociedad.

3.5. Qué tecnologías utilizar?

En los países en desarrollo se han ensayado tres tipos importantes de agricultura: la agricultura tradicional, la agricultura moderna y la agricultura sostenible. Una comisión británica encargada de hacer un balance de la agricultura en la India, a principios de siglo, concluyó que: "notoriamente, el sistema de agricultura adoptado alcanzó niveles muy elevados. El cultivo de arroz en los deltas, por ejemplo, logró un alto grado de perfección. La sabiduría que revelan muchos proverbios campesinos no ha sido desmentida por los investi¬gadores. La nivelación meticulosa de las colinas, los diversos métodos de irrigación a través de pozos y cisternas, la construcción de canales correctamente concebidos, que comunican ríos y campos, y otras realizaciones análogas para mejorar suelos, son muestras de capacidad, ingenio y un trabajo paciente."

Es probable que la agricultura y la vida rural tradicional no hayan sido jamás tan agradables, democráticas y opulentas como desean hacemos creer ciertas aspiraciones románticas. Promover estas tradiciones como modelo de un futuro desarrollo agrícola parece poco realista. Una mirada a las antiguas prácticas agrícolas basta, sin embargo, para demostrar la habilidad, la creatividad y los conocimientos técnicos con que contaban las poblaciones y quizás esto les permita jugar un papel más activo y decisivo en su propio desarrollo. La agricultura moderna, tal como fue promovida por la Revolución Verde, fue un intento técnico que no aportó solución alguna al problema de la equidad. Favoreció a aquellos que ya poseían tierras y benefició mucho más a los productores de trigo y arroz que a las familias pobres que practicaban cultivos secos, como el sorgo y el mijo. Por otra parte, creó la dependencia en los agricultores del paquete de semillas, fertilizantes, pesticidas, sumin¬istrados por parte de las empresas multinacionales e indispensables para las nuevas variedades de alto rendimiento.

3.6. Agricultura sostenible

La agricultura sostenible ha recibido el apoyo de los gobiernos del mundo entero, como se destaca en el capítulo 14 de la Agenda 21, adoptada por La Cumbre de la Tierra. Nuestro documento de 1991 intenta definirla:
"La agricultura sostenible está concebida para responder tanto a las necesidades de la población como a los apremios de los recursos naturales y ecológicos de una región específica. Su objetivo es la obtención de una cosecha óptima de productos agrícolas, sobre una base sostenible y a largo plazo, sin destrucción del medio ambiente. Es prioritario identificar y desarrollar los recursos disponibles en la región, tales como trabajo, agua, sustancias nutritivas, etc... antes que contar con aportes exteriores. Esto no excluye la posibilidad de utilizar métodos técnicos y sintéticos que provienen del exterior pero, habría que hacerlo lo menos posible, a fin de evitar que estos aportes externos dañen el medio ambiente y la integridad física y económica de la población. La agricultura será realmente sostenible sólo si las dimensiones sociales y culturales de aquellos que la practican son integradas totalmente en el proceso, y si las decisiones con respecto a su puesta en marcha les pertenecen."

La agricultura sostenible se funda en las técnicas tradicionales de explotación mixta (cultivos y ganadería), la rotación de cultivos y los cultivos mixtos. Revaloriza los conocimientos tradicionales de los agricultores, con los que cuenta cuando recurre a la ciencia, e insiste en la participación de los agricultores en la planificación y puesta a prueba de las soluciones propuestas. La participación de la población constituye el principio básico de los talleres de formación sobre la agricultura sostenible y los proyectos de intercambio Sur Sur desarrollados por algunas ONGD, permitiendo a los asociados encontrarse y discutir sobre qué significa la sosteni¬bilidad en sus condiciones específicas. No hay una estrategia, ni una tecnología única que sea aplicable por igual en todas las regiones y el cambio hacia una agricultura ecológica debería ser siempre a elección de los propios agricultores.

3.7. Es rentable la agricultura sostenible?

La agricultura sostenible que recurre escasamente a los aportes exteriores ha sido criticada por la insufi¬ciencia de su producción.

No se trata sin embargo de una aproximación al "aporte cero", sino de una estrategia basada princi¬palmente en los aportes internos (trabajo, capacidad técnica y recursos tomados directamente de la explotación). Ciertos sistemas combinados de gestión orgánica y utilización oportuna de fertilizantes químicos permiten los más altos rendimien¬tos y los resultados económicos más elevados. Basar las técnicas de producción únicamente en la agricultura moderna no tiene sentido, del mismo modo que no tiene sentido renunciar, totalmente, a la posibilidad de obtener rendimientos más elevados a través de la utilización de abonos químicos, cuando éstos son económicamente viables. Un estudio del PNUD (1992) relativo a 20 proyectos de agricultura orgánica en los países en desarrollo concluyó que "la cuestión es saber si la agricultura orgánica representa una alternativa atractiva en relación a las prácticas no sostenibles actuales. La respuesta es un "sí". La agricultura orgánica ofrece soluciones a los problemas de sostenibilidad ecológica, factibles de ser llevados a cabo en el plano agronómico tanto en las regiones de alta potencialidad como en las tierras de bajo rendimiento. Esta posibilidad produce un impacto microeconómico positivo para la mayoría de los productores involucrados y puede, además, producir efectos positivos en la economía regional y nacional." Sólo la agricultura sostenible puede alimentar a los pobres a largo plazo.

3. 8. Biodiversidad y biotecnología

Prácticamente todos los productos agrícolas que se consumen en Europa tienen su origen genético en el Sur. En los campos de los pequeños propietarios de los países en desarrollo se encuentran los recursos biológicos necesarios para la conservación de la agricultura mundial. Los campesinos de los países en desarrollo proporcionan la base genética de la industria de mejora genética del Norte por un "valor" de 17 mil millones de dólares USA y, sin embargo, el trabajo efectuado por esos campesinos y por las organizaciones comunitarias a nivel local, no es rec¬ompensado. El sistema de patentes del Norte no está concebido para reconocer el papel de ese sector informal. Los Estados miembros de la FAO han aceptado formalmente el concepto de los derechos de los agricultores, pero este concepto debe ser redefinido, reforzado y aplicado. Es necesario el reconocimiento político del derecho de los agricul¬tores a conservar, elegir y producir sus propias semillas así como en apoyo financiero cuando deseen innovar en materia de conservación y producción de semillas. La investigación en biotec¬nología ha estado hasta el momento centrada princi¬palmente en ciertos cultivos de exportación importantes en términos económicos, y en el incremento de las ventas de los productos agro¬químicos. Dado el costo de la investigación y la naturaleza del control que se ejerce sobre la industria, parece poco probable que la investigación en biotecnología aporte muchas mejorías a los alimentos de base de los más pobres.


3.9. Para quién producir? Autonomía u orientación hacia el mercado?

En los debates sobre cultivos de comercialización o cultivos de consumo, sería necesario plantear dos preguntas: Primero "Quién se beneficia: las empresas multinacionales, los terratenientes, o los
pequeños agricultores?" y seguidamente, "Existe un equilibrio adecuado entre los cultivos de comercial¬ización y los cultivos de consumo?". El desarrollo conjunto de cultivos de consumo y cultivos de com¬ercialización puede aportar respuestas: en el plan azucarero de Mumias en Kenya, por ejemplo, los pequeños explotadores que producen azúcar con fines comerciales están obligados a reservar el 50 % de sus tierras para la producción dirigida al consumo interno. La obtención de información por parte de los agricultores para efectuar su elección con conocimiento de causa es un aspecto clave del problema, teniendo en cuenta la frecuente falta de infommación de los pequeños propietarios acerca de la situación del mercado. Pero aún cuando los pequeños agricultores sean los beneficiarios es peligroso depender de los mercados. Los precios internacionales continúan cayendo o se muestran inestables, y para muchos productos tropicales se han desarrollado substitutos sintéticos. Los productores de café de los alrededores del Monte Kenya en la sequía de 1984, a pesar de haber obtenido una buena cosecha, sufrieron más que los agricultores que practican los cultivos de subsisten¬cia. Estos consumieron en gran parte los alimentos producidos los cuales no llegaron al mercado. A pesar de contar con un poder adquisitivo mayor, los productores de café no pudieron encontrar suficientes víveres para comprar. Un productor de trigo puede sobrevivir consumiendo su producción, mientras que el productor de café se queda con su cultivo no comestible bajo el brazo cuando desaparecen las posibilidades de comercialización. Los azares del mercado afectan menos a los pequeños agricultores que se consagran principal¬mente a las cultivos de consumo necesarios en su propio país (los cultivos de consumo local deberían llegar a ser los cultivos para la venta).


3.10. El ámbito de acción de la reforma agraria

Los agricultores que disponen de acceso seguro a tierra fértil se benefician de una serie de ventajas:

• No debiendo pagar arrendamiento por la tierra, invierten con más confianza en la con¬servación y la mejora del suelo.
• Cuentan con mayores posibilidades de sobrellevar una crisis ya que pueden vender o hipotecar sus reservas.
• Dependen menos que los campesinos sin tierra de las posibilidades de empleo o de la buena voluntad de terceros.
•
Los méritos de la reforma agraria han sido ampliamente reconocidos, pero la mayoría de las reformas agrarias inspiradas por los gobiernos han fracasado en su objetivo de redistribuir de manera suficiente la tierra o de mejorar la suerte de las víctimas de la inseguridad alimentaria, a causa de una implementación ineficaz y de los intereses establecidos de los terratenientes. La capacidad de los grandes propietarios de la tierra de corromper el proceso debe ser contrarrestada por las organiza¬ciones campesinas y la acción gubernamental. La reforma agraria ha conocido algunos éxitos, se constatan ejemplos en China y en ciertos estados de India. Las políticas de la tierra en materia de inseguridad alimentaria deberían responder a las siguientes necesidades:

• Las campesinos tienen necesidad de tierra
• y de asegurar el control de la explotación de esas tierras,
• lo que implica organización
• y técnicas apropiadas,
• lo que requiere inversiones en favor de los pobres
• y una protección intemacional de los campesinos del país.

Frances Stewart recomienda integrar la reforma agraria en los programas de ajuste: "En cada país deberían reexaminarse los sistemas de propiedad de la tierra a fin de evaluar sus consecuencias en términos de eficacia e igualdad. En ciertos países, este ejercicio podría abogar en favor de una redis¬tribución inmediata de la tierra. En otros, sería conveniente efectuar cambios para prevenir la aparición de desigualdades, instituyendo o estable¬ciendo límites para la propiedad de la tierra y revisiones periódicas que conduzcan a su distribu¬ción"

3.11. Cambio ecológico y producción alimentaria

La mayoría de los campesinos optarían por estrategias adecuadas para el medio ambiente. Sin embargo, pueden contribuir también al deterioro de los suelos cuando disponen de poca tierra o son desplazados hacia tierras de escaso rendimiento. Tal como señala el Informe sobre Desarrollo Mundial de 1992, "los pobres son a la vez víctimas y agentes del daño ecológico". En la búsqueda de seguridad alimentaria, muchos pobres deben recurrir a modos de explotación desastrosos para el medio ambiente. Estas prácticas causan problemas tales como la erosión, desertización, deforestación, deterioro de praderas y extinción de la fauna y flora silvestres, lo que puede poner en peligro la seguridad alimentaria en las zonas concernidas y llegar a obligar al éxodo y abandono de las tierras. El número de refugiados a causa de estos motivos crece de año en año. Un ejemplo del efecto en espiral es el siguiente: el deterioro de las praderas provoca habitualmente un empeoramiento del estado físico del ganado de modo que los propietarios no pueden obtener un buen precio en el mercado. Para compensar la pérdida de ingreso, estos están obligados a aumentar su rebaño, haciendo mayor uso de los pastizales. La sequía y la desertización afectan particularmente a los cultivos de secano.

4. La distribución alimentaria

La definición que da el Banco Mundial de la seguridad alimentaria integra el punto de vista, ampliamente admitido (después de Amartya Sen), de que la seguridad alimentaria reside tanto en un abastecimiento alimentario adecuado como en la posibilidad de acceso de las familias a los víveres. Para tener acceso, la población recurre a varios recursos (reservas, bienes, créditos e ingresos) conocidos con el nombre de "derechos"(2). La pérdida, a causa del desempleo por ejemplo, de estos "derechos", puede ocasionar escasez alimentaria a una familia, aún cuando no haya habido disminución del abastecimiento alimentario general.

4.1. La distribución alimentaria en el seno de la familia

La repartición alimentaria en el seno de la familia obedece a esquemas culturales que garantizan una ración completa a los hombres adultos. Los alimentos que quedan son compartidos entre mujeres y niños, los cuales son las principales víctimas de la inseguridad alimentaria, especialmente los más pobres. Las mujeres respetan las normas establecidas de la repartición de alimentos no solamente por tradición sino, también, por que ellas tienen mayor sentido de la responsabilidad en lo que se refiere a la sobrevivencia de la familia. La educación de las mujeres sobre los problemas de nutrición mejora la situación alimentaria de la familia. En Sudán, tras la hambruna de 1985, la educación nutricional de la madre se reveló dos veces más eficaz que la del padre para mantener el nivel nutritivo de la alimentación de un niño.

4.2. La distribución a través de la economía informal

La economía informal comprende un amplio abanico de actividades a las cuales se dedican las familias pobres a fin de obtener ingresos complementarios y adquirir víveres a cambio de sus servicios. Los niños y las mujeres predominan en el sector informal. Son ellos las principales víctimas de los abusos que car¬acterizan a este sector el cual carece de una legislación que les proteja contra la explotación. Pequeñas ventas en los mercados locales, empleos domésticos y el trabajo de los niños constituyen faenas típicas de los pobres del campo. La prostitu¬ción y la delincuencia infantil son casos extremos, pero son fenómenos que aumentan en el medio urbano.

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(2) Habilitaciones o "derechos" En el sentido de dar derecho a, dar el título de.

La economía informal alcanza igualmente al comercio alimentario. Para Philip Raikes, la desviación de alimentos de las instancias públicas de comercialización en Africa tiene su origen en la reglamentación de la comercialización y en los bajos precios de la producción: "El mantenimiento de un nivel reducido de los precios oficiales a la producción, conduce a la orientación de los productos hacia los mercados informales y, en el medio urbano, a la escasez en los mercados públicos." Esta situación acrecienta las presiones ejercidas sobre las instancias de comercialización a fin de que ellas busquen productos alimentarios de importación. El comercio alimentario paralelo, más allá de las fronteras, es un componente destacado de la comercialización de alimentos en Africa.

4.3. La distribución a través del poder de compra?

Nuestro documento de 1991 recomendaba favorecer el acceso de los pobres a los víveres a partir de ingresos y otras ventajas rurales. Manifiestamente, la diversificación de fuentes de ingreso en el medio rural produce beneficios, debería crear empleos fuera de las explotaciones agrícolas y mejorar los servicios locales. Pero toda tentativa de resolver los problemas de la inseguridad alimentaria y la pobreza rural a través de la industrialización y urbanización conlleva peligros. Hasta en el Norte hemos visto que la industrialización favorece las políticas de bajos precios de los alimentos con el objeto de mantener también bajos los costos de trabajo; en el Sur, privilegiar la compra de alimentos en lugar de la producción alimentaria puede debilitar aún más los sistemas rurales de producción. Al disminuir el trabajo de la tierra y la producción de víveres, más necesita la población del poder de compra, ya que las poblaciones urbanas deben no sólo pagar los productos alimentarios sino también su transporte, tratamiento y conservación. Allí donde es difícil incrementar el poder de compra, es aún posible tener acceso a la seguridad alimentaria si se permite a la población permanecer en las zonas rurales en donde sus necesidades son menores. Salvaguardar la seguridad alimentaria aumentando, en el medio rural, los ingresos o las raciones alimenticias de los pobres es posible en los países industrializados. Es menos cierto en economías esencialmente agrarias que ofrecen escasas posibilidades de empleos no agrícolas o de fuentes alternativas de ingresos. Creemos que mejorar el acceso a los recursos productivos de aquellos que sufren de hambre es una garantía más fiable de seguridad alimentaria que los ingresos o el poder de compra. La inseguridad es un resultado de su falta de control sobre los recursos.

4.4. Centrar el apoyo a los pobres en el medio rural

En este análisis, la seguridad alimentaria supone no sólo un contexto macroeconómico propicio conformado por políticas concebidas para vencer la pobreza, sino también, una atención particular a la situación de las familias, a fin de permitir a aquellas que sufren de hambre producir o adquirir alimentos suficientes. Medidas específicas que apuntan a estimular a los pequeños agricultores de los países en desarrollo hacia la producción agrícola sostenible, no se justifican simplemente por la necesidad de aumentar el abastecimiento alimentario, sino también por tratar de salvaguardar la seguridad de esos pequeños agricultores. Una misma intervención puede favorecer, a la vez, el aprovisionamiento de alimentos y el acceso a ellos por parte de las categorías más pobres. Centrar el apoyo en función de estrategias alimentarias y de las necesidades de los pobres en el medio rural implica esencialmente una estrategia de distribución: mantener los recursos en las zonas rurales y a disposición de los pobres. Sin una intervención tal a "nivel micro", el éxodo rural y la distancia entre ricos y pobres no puede sino aumentar en los países en desarrollo.
Auxilio en caso de hambrunas Seguridad alimentaria Eliminación de pobreza
Timing Inmediato 1 a 10 años, próximo al termino medio 10 a 50 años, largo plazo
Políticas Distribución Habilitaciones Producción, crecimiento económico


4.5. La programación de medidas de instauración de la seguridad alimentaria

Demasiadas medidas de asistencia destinadas a los que tienen hambre han sido adoptadas a corto plazo y bajo los efectos de la emoción. Estas no han permitido consolidar suficientemente las bases de la ayuda destinada como para permitirles escapar a la inseguridad alimentaria crónica. Y cuando ellos se han enterado de la existencia de una asistencia a largo plazo se les ha aconsejado estrecharse la cintura y esperar los efectos del ajuste estructural y los programas de disminución de la pobreza. Es por esto que es reconfortante observar que el Documento de Análisis para la Conferencia del Banco Mundial Overcoming Global Hunger (1993) insiste en la necesidad de tomar medidas específicas en favor de la seguridad alimentaria, pref¬erentemente a mediano plazo: "Si queremos tener éxito en nuestra lucha para vencer el hambre, pongamos el acento en acciones prioritarias y políticas apuntando a reducir el hambre desde ahora, aun si todos los otros aspectos de la pobreza no han sido todavía resueltos." Este tipo de enfoque consiste en reducir el hambre mucho antes de que se encuentren soluciones duraderas al problema de la pobreza. Esto "desplaza inevitablemente el interés hacia soluciones de equidad, "derechos" e interven¬ción."

4.6. La economía formal: distribución por la vía del comercio y los mercados

En materia de comercialización interior la resolución del Consejo Europeo de Desarrollo de 1988 reconoce que "los roles de los sectores privado y público son complementarios. La intervención del sector público es necesaria cuando el sector privado no está aún adecuadamente representado o tiene una capacidad limitada de intervención (aprovision¬amiento en zonas de bajo rendimiento, de sectores vulnerables de la población, reservas estratégicas), o para absorber las excesivas fluctuaciones de precios." La ayuda de la UE, por ejemplo, ha permitido sostener las políticas de estabilización del mercado de cereales. La resolución enuncia además que "la seguridad alimentaria no significa forzosa¬mente que un país debe tener una autonomía alimentaria" y aboga en favor de un equilibrio apropiado entre la producción local y las importa¬ciones. Nosotros estamos de acuerdo con la idea de que un equilibrio es preferible a las soluciones extremas pero, en la mayoría de los casos, apostar por el comercio para lograr la seguridad alimentaria a nivel nacional constituye, una política inadecuada para los países en desarrollo por las siguientes razones:

- Estos generalmente no disponen sino de algunos productos exportables que, frecuente¬mente, están a la merced de una reducción de precios en razón de una oferta excedentaria.
- La mayoría de estos productos son agrícolas y las políticas que acuerdan una prioridad a los cultivos comerciales compiten en la utilización de recursos con la producción alimentaria, aumentando así las necesidades de importación.
- Las importaciones alimentarias constituyen una carga suplementaria en la balanza de pagos de los países endeudados.
- Considerando la desequilibrada distribución de ingresos y el costo elevado de los transportes, las poblaciones de regiones remotas no tienen acceso a los alimentos importados en momentos de escasez, lo que acrecienta el éxodo rural hacia las ciudades con exceso de población.

La dependencia con respecto a las importaciones alimentarías es fuente de vulnerabilidad frente a la incertidumbre de los mercados y los precios mundiales. Es por esto que nosotros hacemos un insistente llamado a lograr un mayor grado de autonomía en la producción alimentaria. Cada país debería tener el derecho de determinar su propio grado de independencia económica en materia de productos alimenticios de base. Allí donde la inde¬pendencia económica no puede ser realidad a nivel nacional debería ser fomentada o estimulada a nivel regional a fin de desarrollar el comercio y la seguridad alimentaria. Así resultaría fortalecida la integración regional, especialmente, en Africa.

4.7. Los términos del intercambio

La teoría de las ventajas de costo comparativo, según la cual las naciones deberían concentrar sus inversiones en la producción y exportación de sus productos más baratos, es menos pertinente ahora que en el siglo XVIII cuando los economistas la formularon. Estos suponían el mantenimiento de un control nacional del capital. Hoy día, el libre flujo de capitales significa que la inversión ya no está dirigida por las ventajas comparativas entre países sino por la búsqueda de una ganancia absoluta. Hemman Daly y Robert Goodland del Departamento de Medio Ambiente del Banco Mundial, concluyen que "si el capital, en búsqueda de una mayor ventaja absoluta deja de lado un país, éste pierde capital y empleo a la vez, y su situación empeora... Existen quizás buenos argumentos en favor del libre cambio, pero en un mundo que se caracteriza por la movilidad internacional del capital, la ventaja comparativa no puede ser uno de ellos." El futuro de esta confianza en el comercio aparece todavía más obscuro cuando se sabe de donde se controla el comercio mundial. "Tradicionalmente, el comercio internacional ha sido percibido como una actividad desarrollada por las naciones. En realidad, los flujos comerciales están dominados por poderosas sociedades de Europa Occidental, América del Norte y Japón. En 1985, el conjunto de ventas de las mayores empresas multi¬nacionales mundiales excedía los 4.000 mil millones de ECU, lo que equivale a un tercio del producto interior bruto (PIB) mundial" (Watkins, 1992). Actualmente, la casi totalidad de los productos de base son comercializados, respectivamente, por menos de seis operadores "multimercancías". Cargill, empresa familiar canadiense, y una de las más grandes sociedades de comercialización de cereales del mundo, logra una cifra de negocios mayor que el PIB de cualquiera de los países africanos donde compra sus granos de café.

4.8. Las políticas agrícolas del Norte y La seguridad alimentaria

La oferta de productos alimentarios a bajo precio en el mercado mundial perjudica la producción alimentaria de los países en desarrollo, pues los gobiernos tienen la tentación de apoyarse en las importaciones baratas en lugar de sostener a sus propios productores. La Política Agrícola Común de la UE y las políticas estadounidenses han forzado a bajar los precios agrícolas mundiales. Estas políticas logran quebrar los precios ("dumping") de las exportaciones subvencionadas de los productos agrícolas sobre el mercado mundial:

• El dumping de excedentes como los cereales, puede competir con la producción alimentaria local.
• El dumping de excedentes, como el azúcar y carne de vacuno, puede reducir los precios de exportación y limitar las posibilidades de exportación de productos de ciertos países en desarrollo.
• LA PAC instaura barreras comerciales para los productos que los países en desarrollo quieren exportar hacia la UE pero que compiten con la PAC, tales como las frutas, legumbres y productos agrícolas transforma¬dos.
• Al proteger a los agricultores europeos contra las alzas y bajas de los precios mundiales, la PAC transfiere la inestabilidad de precios sobre los agricultores de los países en desarrollo.
• Al importar productos de alimentación animal desde los países en desarrollo, la PAC contribuye a inducirlos a producir cultivos de exportación, a veces en detrimento de los cultivos de consumo intemo.
• Los productos alimentarios europeos refuerzan la dependencia de los productos que los países en desarrollo no pueden producir fácilmente (especialmente el trigo).

Hemos hecho llegar igualmente a la Comisión Europea un documento referente a los mecanismos de evaluación necesarios para vigilar los efectos de la PAC en los países en desarrollo. La suspensión de exportaciones a precios inferiores a los costos de producción, provenientes del Norte, es una condición de la seguridad alimentaria. La Resolución del Consejo de Desarrollo de 1988 reconoció que "un cierto grado de protección de los mercados de los países en desarrollo puede ser necesario."

4.9. El GAIT

"Si bien la mayoría de los países en desarrollo han sacado provecho del dumping de los productos ali¬mentarios ejercido por los Estados Unidos y la UE para sostener su desarrollo industrial, algunos de ellos han utilizado las restricciones comerciales y políticas de apoyo a los precios con el fin de acrecentar su independencia alimentaria nacional. En Indonesia, por ejemplo, el control gubemamental sobre las importaciones de arroz jugó un papel importante para permitir a este país alcanzar la inde¬pendencia económica en el curso del decenio que finalizó en 1984, momento en que era uno de los más grandes importadores mundiales de productos alimentarios" (GATT Briefing, 1990). Por desgracia, uno de los principales caballos de batalla de la Ronda de Uruguay (GATI~ en materia agrícola ha sido emitir propuestas para obligar a los países en desarrollo a abrir sus mercados agrícolas, sin siquiera tener en cuenta objetivos de seguridad alimentaria. Países como Nigeria, que han tomado medidas comerciales para garantizar su seguridad alimentaria, han sido sometidos a fuertes presiones de parte de los gobiernos del Norte y de los intereses agroali¬mentarios. Aunque el proyecto de acuerdo del GATT mantiene el derecho de los países menos desarrolla¬dos a proteger sus mercados de las importaciones alimentarias, los países en desarrollo más avanzados no se beneficiarán del mismo grado de protección. Para preservar el control de los países en desarrollo sobre su producción y distribución de alimentos, las ONG de desarrollo propusieron los siguientes criterios a las negociaciones sobre el comercio agrícola:

• El GATT debe reconocer la diferencia fundamental existente entre las subvenciones a las cuales pueden recurrir los países del Norte para sostener su producción y falsear los mercados mundiales, y las subvenciones que responden a objetivos de seguridad alimentaria en los países en desarrollo;
• Se debería acordar un tratamiento especial a los países importadores netos de productos alimentarios, cuando los precios mundiales aumentan como efecto de las políticas agrícolas llevadas por los Estados Unidos y la UE.
• Todo acuerdo del GATT debe mejorar el acceso de los países en desarrollo a los mercados agrícolas del Norte. (GATT Comité Director. 1991).

4.10. La deuda y el ajuste estructural

La deuda exterior juega un papel esencial en la adopción de programas de ajuste estructural (PAE) apoyados actualmente por la UE en el marco de la Convención de Lomé IV. Numerosos estudios demuestran que los PAE han jugado en contra de la seguridad alimentaria a largo plazo: a causa de la reducción de las subvenciones gubernamentales a la agricultura (como también a la salud y educación, tan importantes para la seguridad alimentaria), de la apertura forzada de los mercados a las importaciones alimentarias baratas y de las presiones a la exportación para el pago de la deuda. Estas últimas tienen como efecto transferir los recursos productivos de los cultivos locales a los cultivos de exportación. El análisis de las repercusiones de los PAE sobre la seguridad alimentaria permitió a la FAO concluir en 1989 que: "Las pruebas de que se dispone no permiten ni siquiera dudar de que los procesos de ajuste conducen a menudo a una caída brutal del poder de compra real de ciertas categorías de pobres y limitan su capacidad de comprar víveres u otros productos esenciales. Al mismo tiempo, el crecimiento esperado aún no se ha concretado en numerosos países." Kennes puso en evidencia un obstáculo importante para la transición, presente en numerosos PAE: "No es sino después de un desarrollo de la producción de alimentos a causa de mejores estímulos agrícolas, que las pérdidas iniciales de los consumidores urbanos pueden ser parcialmente compensadas por una baja de precios y/o por una acrecentada demanda de las poblaciones rurales de sus productos y servicios." Para superar este obstáculo, un principio macro¬económico del ajuste debería ser que no haya perdedores netos entre los que padecen hambre. Los programas de ajuste deberían traer consigo medidas apuntando a mantener e incrementar su acceso a los alimentos. Estas medidas deberían ser instauradas antes de la puesta en marcha de las refommas de ajuste. Las subvenciones a los productos alimenticios básicos consumidos por los pobres deberían mantenerse en la medida de lo posible. Las institu¬ciones que sostienen los PAE, así como lo reconoció la resolución del Consejo de Desarrollo de 1988, deben responsabilizarse de garantizar que estos programas integren medidas de fortalecimiento de la seguridad alimentaria para los grupos vulnerables. Frances Stewart considera esencial que los PAE persigan una estrategia agraria igualitaria centrada sobre los pequeños agricultores: su enfoque "a tres bandas" comprende la reforma agraria, el mejo¬ramiento del acceso a los insumos agrícolas y el alza de los precios de los cultivos de productos destinados a la alimentación.


4.11. La distribución a partir de donaciones: la ayuda alimentaria

Nuestro documento de 1991 abordaba en detalle la ayuda alimentaria y recomendaba, particularmente, el mejoramiento de la ayuda alimentaria de la UE. Nuestras conclusiones siguen siendo válidas de tal modo que abordaremos aquí sólo brevemente este tema. Planteando como cuestión previa que todas las intervenciones deberían apuntar a las víctimas de la inseguridad alimentaria, reconocemos que esta forma de ayuda (ayuda de emergencia y proyectos) bien centrada, puede ser válida, pero cuestionamos las ventajas de la ayuda alimentaria programada (de gobierno a gobierno) y no centrada. Esta opinión es ampliamente compartida por el Banco Mundial y el Programa Alimentario Mundial que, en su informe Ayuda alimentaria para Africa: Agenda para los años 90 (1991), observan que la ayuda alimentaria dentro del cuadro de los proyectos está en condiciones de poder llegar directamente a los pobres y a los que sufren de hambre, en cambio, "la ayuda alimentaria programada no contribuye sino raramente a aliviar directa y considerablemente la pobreza y el hambre." Es importante de no exagerar el alcance de la ayuda alimentaria: los doce millones de toneladas de cereales ofrecidas cada año al Sur a título de ayuda alimentaria pueden ser contrastadas con los 1,8 mil millones de toneladas de productos alimentarios consumidos anualmente entre 1981 y 1985 o con los 160 millones de toneladas que se pronostica necesitará el Africa Subsahariana en el año 2000. Para Joachim von Braun (IFPRI) "la ayuda alimentaria aunque haya jugado para ciertos países, un papel crucial en los períodos de emergencia, no es una fuente fiable de aprovisionamiento alimentario para los países de bajos ingresos que conocen un déficit alimentario. Es típico ver que se reduce la ayuda alimentaria de los donantes cuando los precios de los alimentos suben en el mercado mundial". Sin embargo, la ayuda alimentaria constituyó, especialmente en Africa, una salvaguarda para ciertos grupos que se beneficiaron de ella y, para ciertos donantes, esta forma de ayuda se agrega a la ayuda financiera que dejaría de aumentar en las mismas proporciones si la ayuda alimentaria fuera suprimida. Para el público, la ayuda alimentaria se justifica, a menudo en nombre de la solidaridad: no podemos dejar a los que padecen hambre morir de inanición. No obstante, el Norte daría pruebas de una mayor solidaridad real si privilegiara principal¬mente las medidas que apuntan a aumentar la producción alimentaria y el acceso de los pobres a los víveres. Los otros temas importantes de este documento conciernen las víctimas de la inseguridad alimentaria cuyo número supera aquel que la ayuda alimentaria jamás podrá alimentar.

4.12. Los tres años transcurridos después de la publicación del documento precedente vieron nacer nuevas recomendaciones en favor de un mejo¬ramiento de la ayuda alimentaria. Juzgamos útil resumirlas:

• La necesidad de intensificar las compras locales en los países en desarrollo y las operaciones triangulares que tienen como efecto estimular la producción y el comercio a nivel regional.
• La posibilidad de minimizar los efectos disuasivos de la ayuda alimentaria por medio de una expansión conjunta de la oferta y la demanda (por ejemplo, a través de programas de obras públicas y dispositivos de seguridad orientados hacia la creación de empleos).
• La necesidad de una mejor integración de las medidas en lo referente a donaciones y desarrollo: la ayuda alimentaria puede jugar un papel en la reconstrucción cuando los pobres han perdido sus bienes.
• La necesidad de integrar ayuda alimentaria y ayuda financiera con el objeto de garantizar el éxito de proyectos de ayuda alimentaria.
• Mayores posibilidades para la monetización de la ayuda alimentaria. Estas posibilidades deberían ser analizadas con la condición que la venta de ayuda alimentaria no produzca un efecto negativo sobre el mercado y que el uso que se haga del dinero tenga un efecto positivo para la seguridad alimentaria, en el ámbito de los hogares.
• Todavía es posible actuar en el sentido de las recomendaciones del Consejo de Desarrollo de 1988, que enunciaba que "la Comunidad debería tomar parte activamente en la elaboración de un código de conducta para los donantes y beneficiarios de la ayuda alimentaria". La adopción por parte del CILSS y del Club de Sahel de la Carta de la Ayuda Alimentaria a los Países de Sahel en 1990 constituye, aunque limitado, un progreso en esta dirección. Aún más positiva es la sugerencia de Von Braun de establecer: "un mecanismo internacional que estabilice el suministro global de la ayuda alimentaria en períodos de penuria alimentaria mundial, que introduzca criterios para el otorgamiento de esta ayuda a los países en períodos de necesidad y que asegure una transferencia suficiente a los beneficiarios que lo necesitan". La reducción de los intereses nacionales en la ayuda alimentaria representaría una ganancia sustancial.


4.13. Medidas preventivas

Desde luego, la ayuda alimentaria no es el único medio de fortalecer las capacidades de las comunidades locales para enfrentar los problemas alimentarios. Algunas de las recomendaciones enunciadas pueden ser implementadas a través de la acción conjunta de gobiernos locales y donantes; contribuir a forjar capacidades descentralizadas reales para resistir a las crisis y a la inestabilidad podría ser un aporte capital de parte de los donantes. Las disposiciones de la UE respecto al almace¬namiento y a los sistemas de alerta precoz constituyen medidas concretas; reservas financieras rápidamente movilizables constituirían también una ventaja suplementaria. Von Braun describe la gama de medidas internas a los países que necesitan apoyo: "La gestión de los auxilios implica el establec¬imiento por parte del gobierno de un sistema dotado de poderes ejecutivos para emprender acciones apropiadas referentes al tratamiento y distribución de víveres (incluyendo ayuda alimentaria de emergencia de los donantes) gracias a una red a nivel local, provincial y regional. Un elemento esencial de esta capacidad de reacción lo constituye la instauración de sistemas eficaces de alerta precoz. La existencia de una prensa libre y un contexto político transparente a nivel local y central son igualmente importantes para garantizar reacciones rápidas frente a las alertas precoces. Se necesita, igualmente, una legislación bien concebida en materia de auxilios que incorpore las políticas de base a las cuales se han comprometido los gobiernos locales y centrales. En general, las reacciones en caso de urgencia muestran la debilidad de las infraestructuras. Es esencial entonces, invertir en las infraestruc¬turas, no sólo para el desarrollo sino también para aumentar la eficacia de la ayuda."


5. La respuesta institucional

En un análisis de 13 documentos relacionados con la seguridad alimentaria, adoptados por el Consejo de Ministros entre 1981 y 1992, la Comisión Europea identificó tres fases en su política:

• A principios de los años 80, concentración en la promoción de estrategias a mediano y largo plazo destinadas al sector agrícola y al desarrollo rural.
• A mediados de los años 80, preocupación por la ayuda alimentaria.
• Más recientemente, integración de la cuestión alimentaria y agrícola a las políticas macro¬económicas de desarrollo.

La Comisión concluyó paradójicamente que los textos que datan de hace diez años eran los más completos, precisos y "actuales," y que la seguridad alimentaria está actualmente "pasada de moda". Las principales instituciones han reconocido que la seguridad alimentaria requiere una combinación de políticas y que se trata de un desafío propio a los respectivos países. Ellas han trabajado con los gobiernos de los países, en desarrollo para elaborar programas nacionales de seguridad alimentaria. Las estrategias en el sector alimentario que la UE experimentado en Kenya, Malí, Rwanda y Zambia a principios de los años 80, pareciera que han sido retomadas en los programas de la Convención de Lomé destinada a la mayoría de los países africanos. A partir de 1988, la FAO tiene como misión elaborar programas extensivos de seguridad alimentaria nacional los cuales de proyectos pilotos pasan, ahora, a la fase operativa. En 1989, el Banco Mundial tomó iniciativas en materia de seguridad alimentaria en Africa, en el cuadro de las cuales analizó la situación de 15 países y lanzó proyectos de seguridad alimentaria en seis de ellos. Hay, sin ninguna duda, formas de mejorar la coordinación tanto con los donantes como con los principales responsables políticos de los gobiernos de los países en desarrollo. Sin embargo, los programas de seguridad alimentaria constituyen un importante reconocimiento, en relación a que los mejoramientos macroeconómicos no bastan para alcanzar la seguridad alimentaria en el seno de los hogares. Medidas específicas de ajuste político y apoyo a los proyectos son necesarias para rectificar la situación de los productores y consumidores rurales.

6. Recomendaciones para el apoyo a proyectos

Dirigidas a los gobiernos y ONGD del Sur y del Norte.
6.1 Los donantes deberían reexaminar la proporción de la ayuda destinada a la producción de alimentos y a la seguridad alimentaria.
6.2 Los donantes deberían estimar en qué medida las víctimas de la inseguridad alimentaria (principal¬mente pequeños agricultores y mujeres) son consid¬eradas beneficiarias de los proyectos.
6.3 Los donantes no deberían apoyar proyectos e investigaciones sino cuando está comprobado que participan los beneficiarios.
6.4 Los donantes deberían invertir en la gente, particularmente, en las organizaciones de agricul¬tores y mujeres.
6.5 Los donantes deberían sostener los talleres locales de formación a la agricultura sostenible y los intercambios Sur Sur que permiten a los agricultores tomar conciencia de sus situaciones respectivas.
6.6 Deberían apoyarse aquellos proyectos que apuntan a reconstruir las capacidades productivas de los hogares.
6.7 Los proyectos deberían perseguir el propor¬cionar los productos de básicos y una calidad de vida que estimule a la población a permanecer en las zonas rurales.
6.8 Los proyectos deberían evaluarse en función de su capacidad de revertir el proceso de deterioro del medio ambiente.
6.9 La justa repartición de la tierra es una condición necesaria para lograr una agricultura sostenible y ella contribuye a trasladar las prioridades hacia la producción alimentaria local.
6.10 Las tecnologías utilizadas en el marco de los proyectos deben ser sostenibles (adaptadas a las condiciones sociales y físicas de la región).
6.11 Debería aportarse un apoyo prioritario:

• A las obras públicas destinadas a mejorar las infraestructuras locales y que implican utilización de mano de obra.
• A los programas de crédito a pequeña escala destinados a estimular la motivación de los grupos y la construcción de organizaciones.
• A los sistemas de almacenamiento descentral¬izado, las industrias alimentarias locales y los sistemas de alerta precoz.
• A la estabilización de precios y a la mejor comercialización de los cultivos de productos alimentarios.
• A los servicios fundamentales de salud, educación e higiene.

6.12 El mensaje de la UNCED es que la agricultura sostenible es una necesidad tanto para el Sur como para el Norte. La Comisión Europea para estimularla debería establecer un grupo de trabajo interservicio compuesto de representantes de las Direcciones Generales VIII, I, VI y XI, de representantes de las ONGD, de las organizaciones europeas de agricul¬tores y de los productores del Sur. En calidad de miembro de la FAO, la UE debería integrar este trabajo a la iniciativa de la FAO para la agricultura sostenible y el desarrollo rural.
7. Recomendaciones referentes al ajuste político

Dirigidas a los responsables políticos del Norte y Sur.
7.1 Es necesario implementar medidas de disminución del hambre, fundadas sobre la equidad y la habilitación (3), antes de que sea alcanzado el objetivo a largo plazo de reducción de la pobreza, objetivo al que estas medidas contribuyen.
7.2 Aunque la agricultura sea sólo un sector, la seguridad alimentaria constituye un objetivo horizontal e intersectorial que tiene repercusiones sobre numerosas actividades de desarrollo (como por ejemplo para el desarrollo sostenible, el género y la edad).
7.3 La seguridad alimentaria implica una combinación de políticas y representa un desafío propio a cada país.
(3) Habilitaciones o "derechos" En el sentido de dar derecho a, dar el título de.

7.4 El apoyo a los pequeños agricultores (a la agricultura familiar, a las mujeres, a la agricultura de subsistencia) atañe, a la vez, a las dos facetas de la ecuación alimentaria: la oferta y la demanda. El apoyo a los grandes propietarios de la tierra o a la agricultura industrial no atañe sino a la oferta.

7.5 La agricultura en el Sur debería apuntar a un mayor grado de autonomía. Teniendo en cuenta la incertidumbre de los mercados mundiales, las políticas en favor de las víctimas de la inseguridad alimentaria deberían poner el acento en los cultivos de alimentos para el interior y no en la agricultura orientada hacia la exportación. Cambios en los modelos de producción y consumo alimentario en el Norte pueden contribuir a modificar el contexto económico de desarrollo agrícola del Sur.

7.6 Los modelos económicos del Norte que atribuyen escasa importancia a los productos alimen¬tarios (en comparación a los productos industriales) no son aplicables en los países en desarrollo.
7.7 La agricultura en los países en desarrollo es a la vez un sistema económico, social y cultural.
7.8 La agricultura es quizás el único sector económico en donde la creación de empleo puede tener efectos ecológicos positivos.
7.9 La planificación en materia de seguridad alimentaria debería comportar una dimensión regional con el objeto de favorecer el comercio alimentario y la integración a nivel de la región.
7.10 Los gobiernos del Norte deberían dar pruebas de una mayor voluntad política para resolver los problemas de la deuda externa en aquellos países donde reina la inseguridad alimentaria.
7.11 Los programas de ajuste deberían incluir medidas que permitan a aquellos que sufren hambre acceder a los víveres. Las subvenciones a los productos alimentarios básicos que son consumidos por los pobres deberían mantenerse. Sería necesario, además, instaurar medidas de compensación para ellos antes de aplicar la reforma de ajuste.
7.12 Ningún programa de ajuste está completo sin una estimación del régimen de tierras.
7.13 Se debe poner término a la sobreproducción en el Norte que conduce al dumping de exporta¬ciones y a los excedentes agrícolas.
7.14 La Comisión Europea debería adoptar mecanismos amplios de análisis del impacto de la PAC sobre los países en desarrollo e integrar estos análisis en su programación política.
7.15 Los Consejos de Ministros europeos de Agricultura y de Desarrollo deberían tener una reunión conjunta.
7.16 El GATT debería reconocer el derecho de todos los países en desarrollo de tomar medidas comerciales para proteger su seguridad alimentaria.
7.17 El poder de las firmas transnacionales, superior al de los gobiernos en materia comercial, debería ser, con mayor motivo, reglamentado.
7.18 La ayuda alimentaria debería destinarse a las víctimas de la inseguridad alimentaria. Se necesita un nuevo código de conducta o un mecanismo inter¬nacional de distribución.
8. Participación democrática: una última palabra

Si los pequeños productores y los pequeños con¬sumidores son los actores principales del manten¬imiento y la mejora de la seguridad alimentaria ellos deben participar a la elaboración de los programas nacionales de seguridad alimentaria. La formulación de estos programas debe surgir de las estructuras reforzadas de las organizaciones de productores y consumidores. La UE, la FAO y el Banco Mundial deberían fomentar un proceso que permitiera a las comisiones de seguridad alimentaria, com¬puestas por organizaciones de agricultores y organi¬zaciones no gubernamentales de cada país (concertadas con los gobiernos local y central), elaborar estrategias de producción y distribución locales. En conformidad con la política de desarrollo de la UE, estas medidas estimularían igualmente la democratización y la responsabilidad de los gobiernos del Tercer Mundo frente a sus pueblos. El proceso requerido implica un refuerzo del poder y la democratización de la seguridad alimentaria que ha recibido ya el apoyo de la Agenda 21 ("fortalecer y desarrollar la gestión y las capacidades internas de las organizaciones rurales populares, extender los servicios y descentralizar la decisión política hasta los niveles más bajos de la comunidad"). El refuerzo de la participación de los pobres a las decisiones políticas forma parte del proceso de reforma institu¬cional; se trata de instaurar un equilibrio riguroso entre los intereses gubernamentales y no guberna¬mentales. Los grupos de consumidores y productores, hasta aquí poco escuchados y desorga¬nizados, deben hacer notar su influencia, pero este proceso no debería ser empleado con el objetivo de socavar las instituciones gubernamentales o debilitar los gobiernos y sus funciones. La UE y las institu¬ciones internacionales deberían coordinar su acción para que los países en desarrollo se beneficien de lo mejor de su experiencia en la concepción y apoyo de estrategias alimentarías que partan de la base (bottom up). La Unión Europea por su experiencia de cooperación descentralizada, sus vinculaciones con las ONGD y la atención que manifiesta al desarrollo rural puede aportar, en este tema, una contribución considerable.Bruselas 1 de enero de 1994