COLOMBIA:
DEMOCRACIA INCOMPLETA
INTRODUCCIÓN
A LA OPOSICIÓN POLÍTICA
Rafael G. Guarín C.

Dentro de las actividades de investigación que la Asistencia adelanta, se consideró conveniente hacer un estudio sobre la oposición en Colombia  teniendo en cuenta que la bibliografía sobre el tema es escasa y que se trata de un aspecto de gran importancia en cualquier sistema democrático, más aún, en el caso que se estudia, por tratarse de un país con un conflicto armado de más de cuatro décadas.
Desde los años cincuenta se hace referencia a la necesidad de un estatuto de la oposición, pero hasta la Constitución de 1991 se adoptaron normas que definen su ámbito y las garantías que lo integran. A pesar de que los derechos consagrados en el artículo 112 de la Carta Política son desarrollados en la ley 130 de 1994, es claro que en Colombia el tema trasciende la
observancia del derecho de réplica, el acceso a la información y a los medios de comunicación. El establecimiento de un esquema gobierno–oposición encuentra múltiples dificultades. Las razones se remontan al sistema de alternación y paridad del Frente Nacional, a su extensión con el parágrafo  del artículo 120 introducido en la reforma constitucional de 1968 y a las consecuencias en el funcionamiento de los partidos políticos. La “clientelización” de la relación entre organizaciones políticas y ciudadanos, de por sí deformadora de la democracia y obstáculo para que los partidos
cumplan su función de agregación y representación de intereses, se convirtió en el primer impedimento para que el partido derrotado en las elecciones asumiera la oposición al gobierno, con el fin de ejercer la critica y convertirse en alternativa política. Así las cosas, aún después de la Asamblea  Nacional Constituyente, la democracia sigue incompleta, pues carece  de un elemento fundamental para su plena vigencia y la del Estado de Derecho: la oposición política.

Los mecanismos para evitar que en la democracia colombiana existan partidos de oposición sólidos, varían desde la violencia política de los años cincuenta, hasta las masacres y asesinatos producidos por grupos paramilitares, en las dos últimas décadas. Al fraude electoral, comprobado hasta la saciedad, se adiciona la tendencia a emplear la mayoría en el parlamento o los acuerdos entre élites, para diseñar un sistema político cerrado y excluyente que golpea a la oposición o dificultar su acceso al gobierno. Todo esto, se acompaña por una reproducción electoral dependiente del acceso al Estado y que facilita a los gobiernos estimular la deslealtad política, configurándose  en los años noventa una especie de sistema político del transfuguismo. Estos aspectos se encuentran en diversos episodios narrados en el documento y son la base de la propuesta de reformas que hace parte del último capítulo.

 CINCUENTA AÑOS DE OPOSICIÓN POLITICA EN COLOMBIA 
         Semblanza Histórica 



1 SÁNCHEZ, Gonzalo y PEÑARANDA, Ricardo. “Pasado y Presente de la Violencia en Colombia”.  Ed. CEREC – IEPRI. Bogotá D.C., 1995.
2 VALENCIA VILLA, Hernando. “Cartas de Batalla”. Ed. CEREC. Segunda edición. Bogotá
D.C., 1997. 

                              CAPÍTULO I
OPOSICIÓN POLÍTICA Y FRENTE NACIONAL 

La  inexistencia de oposición política organizada a través de los partidos  políticos, impidió que la democracia colombiana contara con un mecanismo  para el tratamiento de la controversia, promovió el continuismo  institucional y escamoteó la esencia del debate político. Su ausencia dejó espacio  a la utilización de las armas para impugnar al Estado y los gobiernos o  como respuesta a las expresiones pacíficas de descontento ciudadano. La preferencia  por la violencia, como instrumento de defensa e imposición de intereses  políticos, económicos y sociales, centralizó la definición del modelo de  sociedad en manos de los detentadores del poder y excluyó a los ciudadanos. 

Las guerras civiles del siglo XIX, el período conocido como “la violencia”  partidista y el conflicto armado que se extiende hasta nuestros días, comprueba  que Colombia ha sido un país de “guerra endémica permanente”1 e incapaz  de construir condiciones que permitan el adecuado ejercicio de la oposición  democrática. Esa dinámica de violencia y negación de la oposición se refleja  en los cambios constitucionales2 y está relacionada con la incapacidad de  superar las diferencias y los conflictos pacíficamente. Las constituciones se
convirtieron en proyectos unilaterales de los vencedores en las guerras (constitución  de 1886) o en las urnas (reforma constitucional de 1936), sembrando  semillas de intolerancia y nuevas fuentes de perturbación. 

Sin duda, las falencias que afectan  el ejercicio de la oposición política están  en el origen de los actuales conflictos bélicos. Las dificultades como proyecto  de país democrático y pacífico, tienen fuerte relación con el ejercicio de una minoría y no reconocerá los resultados de esa farsa innoble. 

El 7 de noviembre de 1949 Darío Echandía en el Teatro Municipal de Bogotá anunció la no  participación liberal en las elecciones presidenciales del 27 de ese mes. “Iremos a triunfar en las  elecciones, cuando se logre restablecer el sistema legal de que ellas forman parte. Mientras tanto,  el Partido Liberal no contribuirá a sancionar con su presencia en las urnas la imposición violenta
Esta es la decisión del  candidato del partido en perfecto acuerdo con la Dirección Nacional Liberal.
 LLERAS RESTREPO,
Carlos. Crónica de mi Propia Vida. Tomo IX. Ed. Círculo de Lectores. Bogotá D.C., 1992.
4 En el recinto de la Cámara de Representantes fue asesinado, el 8 de septiembre de 1949, el representante a la Cámara por Boyacá Gustavo Jiménez. En el mismo atentado recibió una herida  Jorge Soto del Corral que a la postre le costo la vida. Para ver un relato de los hechos: Ibidem. Pág. 472 - 474.
hegemónico del poder y la negación de espacios y garantías a los grupos de  oposición. Las guerrillas liberales, la contraparte armada conservadora, la  posterior transformación de las primeras en organizaciones comunistas y su  respuesta en las autodefensas, significan la incapacidad inclusiva del sistema  político colombiano.
Considerando que el documento no busca realizar un análisis histórico a  fondo del ejercicio de la oposición política, nos concentraremos en mencionar  sus principales características a partir del Frente Nacional, necesarias  para comprender el contexto en que se ha desarrollado y formular propuestas  que faciliten su pleno ejercicio. 

A. ANTECEDENTES POLÍTICOS
La división entre Gabriel Turbay y Jorge Eliécer Gaitán acabó con la “República  Liberal” iniciada en 1930 y permitió el regreso al poder del  Conservatismo, en cabeza de Mariano Ospina Pérez. Aunque su partido continuaba  siendo minoría, pues obtuvo 565.849 sufragios frente a los 800.156  liberales, inició una gestión gubernamental bajo la cual se recrudeció gravemente  la violencia partidista, a tal punto, que para las elecciones presidenciales de 1950 el Liberalismo retiró la candidatura de Darío Echandía3 , el  país se encontraba en estado de sitio y el Congreso era escenario de agrios  debates, que culminaron con la muerte de dos parlamentarios4 y su clausura  en 1949. 

La elección de Laureano Gómez en ese año como candidato único, quien  curiosamente, a pesar del sectarismo partidista, obtuvo 1.140.122 votos,  225.883 menos que los depositados para todos los candidatos en las elecciones  de 1946, los permanentes ataques a la oposición liberal y el creciente  clima de incertidumbre, produjo lo que Echandía calificó como “golpe de  opinión”. El levantamiento militar del 13 de junio de 1953, que depuso a Gómez, fue liderado por el General Gustavo Rojas Pinilla y contó con el decidido impulso del sector conservador orientado por Ospina Pérez y por el Partido Liberal. El régimen de facto fue legalizado por una Asamblea Nacional Constituyente, mediante el acto legislativo 01 de 1953, que declaró vacante  la Presidencia de la República y extendió la duración del nuevo gobierno  por el resto del período presidencial en curso. Los partidos buscaron el cese  de la violencia en asocio con Rojas Pinilla, pero la alianza se derrumbo ante la tentativa del militar de perpetuarse en el poder, con la bandera del binomio  pueblo – fuerzas armadas. 

Esta vez, fueron los expresidentes Alberto Lleras y Laureano Gómez quienes  acordaron la caída del general y las reglas de juego que avalarían la convivencia de los dos partidos políticos, una vez se lograra la normalidad democrática. Los pactos de Benidorm y Sitges5 delinearon lo que se vino a conocer primero como Frente Civil y más adelante como Frente Nacional. 

En Benidorm, el 24 de julio de 1956, Lleras y Gómez se reunieron por primera vez después de los acontecimientos de 1953. Ambos coincidieron en la necesidad de llevar al país a la recuperación del sistema democrático y recomendaron a “los dos partidos históricos una acción conjunta destinada a  conseguir el rápido regreso a las formas institucionales de la vida política y a  la reconquista de la libertad y las garantías”6 . Con esa declaración, se inició  un complejo proceso de transición y de negociación política sobre las reglas de juego y el reparto del poder en los años posteriores. La caída de Rojas fue  efecto de la cumbre que en principio era recibida con reserva por algunos  sectores de los partidos. 

Ambos líderes entendían la dificultad de regresar a un escenario electoral sin  que previamente se tomaran medidas destinadas a garantizar la convivencia  entre liberales y conservadores. Existía temor de que iniciar una abierta competencia  electoral regresara al país a la violencia política. Por ese motivo,
consideran que “se encuentra necesario y enteramente posible crear un gobierno  o una sucesión de gobiernos de coalición amplia de los dos partidos  [...] Los partidos deben entenderse para constituir un gobierno de tales características  que ponga en vigor las instituciones abolidas, manteniéndose  unidos para sostenerlo hasta que el régimen civil esté libre de riesgos” . Por  encima del sectarismo, principal atadura a los partidos, la propuesta pretendía  unir a los ciudadanos alrededor de la recuperación de la institucionalidad  y de la pacificación. 

Un año más tarde, en Sitges, se avanza en el diseño del régimen de coalición  con el sistema de paridad que caracterizó el Frente Nacional. Ya caída la dictadura, los mismos protagonistas reiteran la necesidad de la paz entre los partidos, de rechazar la violencia y alcanzar la lucha política civilizada, al tiempo que suscriben una declaración en la que proponen reformas previas a las elecciones. Acuerdan un gobierno de coalición para un período de doce años, paridad en el gabinete y el establecimiento de la carrera de servicio  civil. El legislativo debe obedecer al mismo criterio, conserva la elección  directa de los ciudadanos y los dos partidos renuncian a ser mayoría en las  cámaras, con lo cual se extiende la paridad del ejecutivo al Congreso y a las  demás instancias de elección popular. Con esas medidas, se trataba de impedir  la hegemonía de una fuerza política sobre la otra y sin importar el número de votos que obtuviera uno u otro partido, siempre estarían representados cada uno en el cincuenta por ciento del total de cada cámara. 

La novedosa fórmula pasó por alto la existencia de pequeñas expresiones políticas como el Partido Comunista y el derecho de los ciudadanos a fundar nuevas organizaciones políticas. En los términos de los pactos fundadores del Frente Nacional las nuevas organizaciones partidistas quedaban al margen del sistema político, se negaba la oposición democrática y obligaba a esas fuerzas alternativas a presentarse en las elecciones bajo el rotulo de liberal y conservador, como más adelante se observará en el Movimiento Revolucionario Liberal y la Alianza Nacional Popular. 

El problema que se presentó, consistía en escoger el mecanismo apropiado para efectuar la reforma constitucional. Gómez y Lleras descartaron la convocatoria de una Asamblea Constituyente y a cambio, sugirieron que “tales enmiendas se lleven a la aprobación o rechazo de la opinión pública por medio de un plebiscito muy sencillo y concreto, que otorgue al sistema paritario en las corporaciones públicas y, en general, al entendimiento de los
partidos, un apoyo indiscutible por la apelación a la fuente más pura del poder público.

B. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
1. Plebiscito de 1957 y acto legislativo 01 de 1959
El 1 de diciembre de 1957 se realizó el plebiscito convocado por la Junta  Militar de Gobierno mediante el Decreto Legislativo No. 0247. Técnicamente  era un referendo que reformó la carta política y en el que se reestablece la constitución de 1886, se eliminan las modificaciones aprobadas por la Asamblea Constituyente de 1953 y se introducen las siguientes bases del Frente
Nacional: 

a. Los partidos Liberal y Conservador se colocan en pie de igualdad, deben mantener un permanente acuerdo y tienen conjuntamente la responsabilidad del gobierno que deben ejercer a nombre de los dos partidos, sin importar la filiación política de su titular. 

b. En las elecciones populares que se efectúen para elegir corporaciones públicas hasta 1968, los puestos correspondientes a cada circunscripción electoral se adjudicarán por mitad a los partidos Liberal y Conservador. 
La norma consagró la posibilidad de que existieran dos o más listas  de un mismo partido, caso en el cual, los escaños que corresponden al  partido se asignarían entre sus listas teniendo en cuenta el sistema de cuociente electoral. 

c. El número será par en todas las corporaciones públicas hasta 1968. 

d. En el Senado de la República, la Cámara de Representantes, las asambleas  departamentales y concejos municipales, se establece que la mayoría será de  dos tercios de los votos. Esa es la regla general, pero se faculta al Congreso  Nacional a señalar las materias que requerirán la mayoría simple absoluta
.
e. Los ministros serán de libre nombramiento y remoción, pero representarán paritariamente a los partidos. 

f. La designación de los funcionarios que no pertenezcan a la carrera administrativa deberá hacerse con el criterio de paridad política. Para proteger ese principio se prohíbe la actividad partidista a quienes hacen parte de la carrera. 

g. La integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado obedecerá al mismo criterio de paridad partidista. Los magistrados serán inamovibles y para su designación operará la cooptación . 

Al plebiscito concurrieron un número de ciudadanos sin antecedente en la vida democrática del país. A pesar de que la votación afirmativa fue altísima para la época (4.169.294 votos), no deja de llamar la atención la reticencia de amplios grupos ciudadanos en Boyacá y Santander, donde alrededor del 25% (68.888) y del 35% (80.327) de los sufragantes respectivamente, manifestaron su desaprobación. 

A las normas incorporadas a la carta política se les dio el carácter casi de inmodificables, debido a la exigencia de que fueran aprobadas por la mayoría absoluta de los integrantes de ambas cámaras, en dos legislaturas ordinarias
seguidas, y a que el constituyente primario, al aprobar el texto que se le presentó en el plebiscito, renunció a volverse a expresar por ese mecanismo sobre modificaciones a la Constitución.
 
Esto tiene explicación en la desconfianza de los dos partidos, que condujo a que se estableciera un procedimiento bastante agravado de reforma de la Constitución, bloqueando literalmente el sistema político hasta el fallo de la Corte Suprema de Justicia que declaró exequible el decreto mediante el cual se convocó a los ciudadanos a elegir una Asamblea Nacional Constituyente . 

En la Declaración de Benidorm se establecía: “Para evitar también que el control de las cámaras quedara en manos de uno cualquiera de sus miembros habría que establecer que las decisiones del Congreso se tomaran por una mayoría calificada superior a la mitad más uno”.
El texto inicial se refería exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia. Mediante el decreto legislativo 0251 de octubre de 1957 la Junta Militar incluyó el Consejo de Estado.
El artículo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957 señalaba: “En adelante las reformas
constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la constitución”. 
Ref. Expediente No. 2214 (351 – E). Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 1926 de 1990 “Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público”. Bogotá
D.C., octubre 6 de 1990.

68.888 1.823 18 277.146
396.377 5.664 640 402.681
166.226 517 305 167.048 
103.588 240 243 104.071
Cundinamarca 773.490 16.639 6.583 160 796.872
Choc 39.670 120 17 39.807
Huila 145.702 1.010 242 146.954
Magdalena 166.114 1.023 145 167.282
Nariæo 164.809 1.913 934 167.656
Nte de Santander 104.040 6.909 488 111.437
Santander 208.895 80.327 1.331 16 290.569
Tolima 250.427 5.323 2.133 257.913
Valle del Cauca 494.427 5.707 3.705 503.836
Totales 4.169.294 206.864 20.738 194 4.397.090
Cuadro 1
Resultados Electorales del

Departamento	Voto SI	Voto No	Blancos	Nulos	Total
Antioquia	560.913	.11.298	1.721		573.923
AtlÆntico	156.400	91	183		156.674
Bolivar	231.799	1.177	245		233.221
Boyaca	206.417
Caldas
Cauca
Cordoba

 

 

El texto no pretende presentar una teoría sobre la oposición política, ni analizar  las diferentes ópticas con las cuales autores como Dahl, Sartori, o  Pasquino se aproximan al tema. El propósito es otro. Se trata de identificar  los principales problemas que desde la mitad del siglo XX presenta el ejercicio  de la oposición organizada y ejercida a través de los partidos políticos,  destacar que ésta es una expresión del derecho fundamental a la participación  política y formular recomendaciones que favorezcan la equidad en la  competencia electoral y el ejercicio de la oposición con plenas garantías. 

Además del recorrido histórico, se examina el concepto de oposición y el  proceso de adopción del estatuto sobre la materia. Se excluye deliberadamente  un análisis de los movimientos sociales y de otras formas de participación  política, incluida la armada, que suelen identificarse como oposición  extraparlamentaria.  El estudio se subtitula “Introducción a la oposición política”, principalmente  porque el corto tiempo (tres meses 11/04 – 01/05) dispuesto para su elaboración  no permitió hacer un minucioso análisis de la prensa escrita de las últimas  cinco décadas y profundizar, como es ideal, en la organización que  cada partido se ha dado para enfrentar la critica al gobierno, conocer con  mayor detalle los principales sucesos, sus protagonistas y el contexto en que  se presentó la oposición. También, porque hace parte del fin del estudio  plantear inquietudes, más que ofrecer soluciones definitivas. Empero, del  trabajo queda claro que es necesario analizar propuestas de fortalecimiento  del control político del Congreso, como condición necesaria para el ejercicio  adecuado de la oposición. De igual manera, es importante profundizar en  temas como el sistema electoral, la financiación de las campañas, la protección  jurisdiccional de los derechos de la oposición, la igualdad de acceso a  los medios de comunicación y la imparcialidad de éstos en los procesos  políticos, etc. La tarea apenas comienza y requiere un amplio debate nacional,  que trascienda la adopción de normas coyunturales para enfrentar los  efectos de la reelección presidencial. 

Agradezco las sugerencias de los profesores: Rubén Sánchez David (Universidad  del Rosario) respecto al epílogo, los comentarios históricos de Iván  Marín (Escuela Superior de Administración Pública), la revisión, observaciones  generales y contribución en la compilación y estudio de normas constitucionales de los países de América Latina, realizada por Domenico Pisciotti  (Universidad Externado de Colombia).